Mineração: arrecadar a qualquer custo

Do Valor Econômico

A expectativa com o tão falado e muito pouco conhecido novo marco regulatório da mineração é de significativo aumento de carga tributária em função da clara intenção de todas as esferas de governo de elevar a arrecadação.

Além da elevação das alíquotas da Contribuição Financeira sobre Exploração Mineral (CFEM), fala-se na ampliação da base de cálculo – que atualmente exclui os custos de transporte, seguros e impostos – e na criação de participação especial incidente sobre áreas de excepcional produtividade. Isso sem falar nas taxas que estão sendo instituídas pelos Estados produtores sobre o volume produzido, com o argumento de exercício de poder de polícia.

A União invoca o paradigma do petróleo para defender a criação da participação especial. Municípios sustentam que a atividade minerária se traduz em sobrecarga para as estruturas das cidades e que, portanto, precisam de mais recursos para fazer frente às crescentes demandas de saúde, habitação, educação e outras. Estados invocam a Lei Kandir, que desonerou as exportações, suprimindo-lhes receita de ICMS e se amparam na comparação com a arrecadação da atividade em países como Austrália e África do Sul.

Espera-se que o governo respeite o direito adquirido, limitando as discussões judiciais que podem surgir

Por outro lado, não se pode olhar somente os tributos exclusivos da mineração para sustentar que a taxação do segmento é baixa. A CFEM, carro-chefe das discussões, pode ser concebida apenas como uma árvore em meio à gigantesca floresta de taxas, impostos, contribuições e exações de toda natureza. Isso fica claro em um estudo feito pela Ernst & Young intitulado “Práticas tributárias internacionais – indústria da mineração”.

Considerando o universo de 21 países com tradição mineral, o total dos tributos incidentes no Brasil é o maior do mundo para cobre, potássio, níquel, rochas ornamentais e zinco. Situa-se em segundo lugar para bauxita, carvão, caulim, fosfato, manganês e ouro, e ocupa a terceira posição para minério de ferro. Mesmo considerando que, com a Lei Kandir, os produtos destinados à exportação sofrem desoneração tributária, o estudo não considera limitações à não cumulatividade; custo trabalhista de aproximadamente 63% da folha de salários; benefícios fiscais de depreciação, amortização e exaustão menos competitivos; e excesso de tributos e de obrigações acessórias.

Incrementando ainda mais o debate, recente manifestação do governador do Pará propôs a criação de alíquota variável para a CFEM, através da fixação de uma alíquota-piso, eventualmente majorada pelo Poder Executivo de acordo com a oscilação do preço internacional do minério. Medida de viés extremamente autoritário se traduzirá em fator de enorme instabilidade, inviabilizando qualquer tipo de programação e conferindo ao executivo poder quase discricionário. Apesar de os Estados produtores terem centrado a atenção nas recém-criadas taxas da mineração, justifica-se o seu interesse também na CFEM, já que recebem 23% desta receita, de forma que a grita pelo aumento e majoração da sua base de cálculo extrapola os limites municipais.

A participação especial, por sua vez, compreende valor a ser pago no caso de exploração de áreas com excepcional potencial, em termos a serem disciplinados. Busca-se, portanto, adotar o modelo da indústria do petróleo, sem, contudo, observar as particularidades que ensejaram este tipo de cobrança naquele setor, em que as áreas licitadas são previamente pesquisadas e dimensionadas pelo poder concedente.

A partir de uma ótica mais ampla, merece atenção a discussão sobre os limites e o corte a ser feito para definir quando as majorações da CFEM e participação especial se aplicarão, já que, em muitos casos, tratam-se de concessões já existentes. A nova regulamentação se aplicará somente aos novos requerimentos de pesquisa ou alcançará as autorizações de pesquisa e portarias de lavra já concedidas? O grande temor é que, ao contrário do que se pensa, as novas cobranças atinjam a todos indistintamente. Neste particular, além de estarmos diante de uma situação já consolidada de acordo com o sistema legal vigente, a equação econômico-financeira da operação sofreria severos impactos.

A CFEM, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no REsp 756530/DF, tem natureza de preço público, de forma que, em que pese os atuais títulos terem sido outorgados por meio de concessão e não de contratos, a vontade do particular em requerer a lavra foi embasada em conhecimento da legislação vigente, ou seja, todo arcabouço legal do Código de Mineração, incluindo as alíquotas e base de cálculo da CFEM. O próprio DNPM, que regula o setor, entende desta forma, conforme o Parecer Proge 564/2007. Assim, há que se ponderar até que ponto a mudança das regras poderá afrontar direitos adquiridos. O mesmo raciocínio se aplica à participação especial.

A questão gira em torno do momento em que nasce o direito adquirido, se no ato em que a lavra é autorizada ou se anteriormente, ainda na fase de pesquisa, ou ainda quando o próprio governo reconhece, aprovando o relatório final de pesquisa, a existência de um corpo mineral passível de valoração econômica. Parece-nos que, caso seja definida a sua aplicabilidade a todos os títulos, indistintamente, intermináveis disputas judiciais se seguirão e o ambiente de instabilidade institucional – tão importante na indústria da mineração – se agravará. Ao contrário, se o governo agir com parcimônia e bom senso, e limitar a sua aplicação aos novos títulos, certamente estaremos diante de uma situação mais segura.

De qualquer forma, resta ainda saber como se operacionalizariam tais novidades, ou seja, quais os critérios a serem seguidos para as alíquotas flutuantes, bem como para a participação especial. O que se espera é que o governo respeite o direito adquirido, limitando, com isso, as discussões judiciais que podem se seguir e que, em certa medida, já estão sendo minuciosamente avaliadas pelas empresas do setor.