A próxima semana será decisiva para o futuro do Brasil e poucos se dão conta disso. Subestimado pelo noticiário nacional e circunscrito aos Cadernos de Economia, as negociações em curso para a construção de um novo pacto federativo abrangem sete pontos fundamentais para a saúde financeira e administrativa da União, dos 26 estados, do Distrito Federal e dos mais de 5,5 mil municípios.

Não há no texto Constitucional a tipificação explícita do que seja o pacto federativo. No entanto, as regras estão lá, em capítulos e artigos e dividem as tarefas entre a União e entes subfederados (estados e municípios).

Por exemplo: quem cuida dos buracos na rua da sua cidade é a prefeitura; quem cuida do policiamento é o governo do estado; e quem mantém as universidades federais é a União. Da mesma forma, é o pacto federativo que diz como são distribuídos os recursos para cumprir essas tarefas e quem cobra o quê do cidadão. Ou seja, a fonte de recursos para que cada uma das divisões de tarefas seja cumprida.

Grosso modo, você paga imposto de renda para a União, IPVA para o estado e IPTU para o município. Nessa balança, sempre a União fica com a maior parte, por isso precisa redistribuir o que arrecada para que serviços prestados por estados e municípios cheguem à população.

Como o Senado busca alcançar o equilíbrio do pacto federativo — a Casa tem três representantes de cada estado e do DF, independentemente do tamanho da população — as bancadas acharam que agora, no momento em que se aprova a Reforma da Previdência, é uma boa hora para acertar a quantidade de dinheiro que estados e municípios vêm recebendo, até porque muitos deles estão endividados, alguns em estado pré-falimentar e outros tecnicamente falidos.

O líder do governo, senador Fernando Bezerra (MDB-PE), reconhece que a Reforma da Previdência e o novo pacto federativo caminham no mesmo ritmo. Não se trata apenas de estancar a sangria imposta por um modelo de previdência e tributário deficitário e extorsivo. O pacto tem de unir todos os atores num ambiente de cooperação e sustentabilidade efetivos. O que hoje não acontece.

A causa central é clara: reformas estruturantes nunca foram fáceis para nenhum governo. Bezerra joga luz sobre essa complexidade: “A aprovação da reforma não está condicionada à aprovação das medidas previstas no novo pacto federativo, cujas ações, todas elas, são importantes para melhorar a situação fiscal de estados e municípios” e, conforme outros senadores, da própria União.

Para grande parte dos 81 senadores, não há mais como o governo promover reformas sem mexer nas questões que têm deixado estados e municípios à míngua. O senador Eduardo Braga (MDB-AM) avalia que um novo pacto federativo que traga capacidade de investimento para estados e municípios é tão fundamental quanto as reformas em discussão no Parlamento.

No dia 23 de maio, o senador paraense Zequinha Marinho (PSC-PA) deu entrada no Projeto de Emenda Constitucional (PEC) n° 84/2019, que permite a delegação aos estados, pela União, para explorar portos, aeroportos, ferrovias e energia elétrica. A proposição cria ainda os “royalties do desenvolvimento”, ao alterar o sistema de repartição de receitas tributárias, aumentando o bolo dos Estados.

Os royalties, de acordo com a proposta do senador paraense, seriam destinados aos estados como uma nova parte das receitas tributárias arrecadadas em seus territórios, proveniente da concessão das estruturas que hoje só podem ser promovidas pela União. “Essa PEC permitirá que governadores tenham a possibilidade de realizar concessões de portos, aeroportos, ferroviais. Enfim, abre-se uma nova possibilidade para que os estados contem com mais recursos e que tenham condições de ajudar a União a ter dinheiro novo com novas concessões”, explica Zequinha.

A proposta foi bem recebida, tramita na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e já foi designado o senador Roberto Rocha (PSDB-MA) para a relatoria da matéria.

Negociações

Numa reunião entre líderes do Senado e o ministro da Economia, Paulo Guedes, no dia 20 de agosto passado, ficaram definidas ações sobre o pacto federativo que podem dar aos estados, DF e municípios algo em torno de R$ 500 bilhões nos próximos 15 anos. Fernando Bezerra conta que, para isso, o governo trabalha em duas frentes: a divisão das receitas e a flexibilização orçamentária.

“O primeiro eixo reúne um conjunto de medidas que levam o governo federal a repartir receitas novas, algumas oriundas da exploração do petróleo, para que estados e municípios melhorem a situação fiscal e recuperem a capacidade de realizar investimentos. O segundo eixo prevê desvinculação, desindexação de despesas com pessoal e desoneração dos orçamentos públicos”, explica o líder do governo.

Na quinta-feira (3), após acordo das lideranças partidárias, o Senado aprovou em dois turnos a PEC 98/2019, que prevê que a União dividirá com estados e municípios parte dos recursos oriundos de leilões de petróleo. O Pará vai receber ao todo cerca de R$ 1 bilhão, sendo R$ 714 milhões para o Estado outros R$ 384 milhões para serem divididos entre os 144 municípios. Como ocorreu uma modificação no texto original, a proposta volta para ser revista pela Câmara dos Deputados, onde também já há acordo para acelerar a votação.

O acordo da chamada “cessão onerosa” foi fechado pela Petrobrás com a União em 2010 e permitiu à estatal explorar 5 bilhões de barris de petróleo em campos do pré-sal na Bacia de Santos (SP), sem licitação. Em troca, a empresa pagou R$ 74,8 bilhões ao governo federal.

A estimativa, no entanto, é de que a área cedida possa render mais de seis bilhões de barris, o que vai permitir o leilão desse excedente para diversos fins, incluindo o repasse para estados e municípios por meio dos fundos de Participação dos Estados (FPE) e de Participação dos Municípios (FPM).

“Hoje estamos aqui em Brasília a comemorar esta que é uma grande conquista para todos” festejou o senador Jader Barbalho (MDB-PA) logo após registrar seu voto favorável à PEC nos dois turnos ocorridos na sequência ontem à noite. O senador defende que recursos oriundos de exploração do petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos sejam distribuídos de forma igualitária entre todos os entes federados nacionais.

Jader Barbalho explicou ainda a importância da matéria aprovada: “Com essa conquista, o parlamento brasileiro garante o fortalecimento de estados e municípios, além de socorrer, prioritariamente, regiões mais necessitadas, já que adotamos como critério de distribuição aqueles usados pelos fundos de participação dos estados e municípios [FPE e FPM], que distribuem de forma justa de acordo com as necessidades sociais de cada região”.

O senador explicou, ainda, que os entes federativos deverão, obrigatoriamente, usar o dinheiro para obras e investimentos ou para a composição de fundos previdenciários destinados a reduzir o déficit do setor.

Segundo os termos da proposta, R$ 10,5 bilhões (15% da arrecadação com a cessão onerosa) serão destinados aos municípios, e outros R$ 10,5 bilhões, aos estados e ao Distrito Federal. Essas fatias serão distribuídas entre os entes federativos a partir dos critérios que regem os fundos de participação (FPM e FPE). Dessa forma, serão privilegiados os estados e municípios com as menores rendas per capita.

O texto anterior, votado na Câmara dos Deputados, previa o repasse de 15% dos recursos para estados e mais 15% para municípios, mas foi modificado para que o Rio de Janeiro, Estado produtor de petróleo, ficasse com parcela maior de recurso. A bancada do Rio apresentou emenda para destinar 3% para os estados onde estão localizadas as jazidas de petróleo. A emenda foi acolhida e aprovada.

A PEC define que os recursos devem ser usados em investimentos e em aportes em fundos previdenciários. Não é permitida a utilização para quitação de folha de pagamento.

A PEC que trata da cessão onerosa é uma das 7 iniciativas do chamado “pacto federativo”, a série de medidas que permitem a flexibilização dos orçamentos públicos e a transferência de recursos da União a estados e municípios.

As 7 medidas do Pacto Federativo

São 7 as principais medidas na mesa de negociação para que se estabeleça um novo pacto federativo no Brasil:
1- Bônus de assinatura do leilão do pré-sal;
2- Divisão do Fundo Social;
3- Lei Mansueto (Plano de Equilíbrio Fiscal);
4- Acertos da Lei Kandir (Consenso para sua extinção);
5- Fim da isenção das exportações;
6- Precatórios e
7- Securitização da dívidas dos estados e municípios

Divisão

Os acertos para divisão das receitas do pacto incluem a distribuição dos novos recursos da exploração do pré-sal; a ampliação, por mais quatro anos, do prazo para que estados e municípios paguem precatórios; a aprovação do PLP 459/2017, que regulamenta a securitização da dívida ativa para instituições privadas; a aprovação do chamado Plano Mansueto de socorro aos entes federados (PLP 149/2019 — leia mais abaixo) e mudanças na Lei Kandir (Lei Complementar 87, de 1996), ou até mesmo sua revogação.

Essa lei desonera as exportações e prevê um ressarcimento da União aos estados exportadores pelas perdas, devido à isenção de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço (ICMS) sobre produtos vendidos para o exterior. Os estados ainda buscam o pagamento de R$ 4 bilhões pelo governo federal pelas desonerações em 2019.

Lei Kandir

O presidente do Senado, Davi Alcolumbre, e outros senadores falam na possível extinção das desonerações da Lei Kandir. Em vigor desde 1996, essa lei acaba com a cobrança do ICMS de produtos exportados para deixá-los mais competitivos no mercado internacional.

O combinado era que a União compensaria os estados pelo benefício tributário. Porém, a regulamentação da lei pelo Congresso nunca ocorreu e, assim, uma decisão do Tribunal de Contas da União (TCU), no ano passado, desobrigou os repasses — o que sacrificou os estados.

Uma comissão de deputados e senadores elaborou uma proposta, que aguarda votação no Plenário da Câmara (PLP 511/2018), fixando em R$ 39 bilhões o repasse anual para compensar os estados, já incluída a parcela destinada ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). A União não concorda com o valor, bem superior aos cerca de R$ 4 bilhões pagos por ano.

Se não houver acordo para a proposta ou se a Lei Kandir for revogada pelo Congresso, os estados terão autonomia para cobrar ICMS de alguns setores, especialmente minérios e grãos — alguns dos principais itens no cardápio de exportações brasileiro.

Plano Mansueto

Um socorro aos estados e municípios falidos vem do chamado Plano Mansueto (PLP 149/2019). Apesar de não haver cifras oficiais, a expectativa é que ele renda R$ 40 bilhões para estados e municípios nos próximos quatro anos, segundo antecipou Fernando Bezerra.

O programa dá auxílio financeiro com intenção de promover equilíbrio fiscal, num conjunto de acordos entre a União e os outros entes federativos que viabiliza a contratação de operações de crédito (empréstimos) tanto para investimentos quanto para o pagamento de despesas correntes.

“Ele é importante porque os estados poderão voltar a contratar empréstimos com a União e organismos internacionais”, explicou o líder do governo, senador Fernando Bezerra (MDB-PE).

Para participar, estados e municípios devem abrir acesso a suas contas ao sistema contábil à Controladoria-Geral da União (CGU). A partir do primeiro empréstimo, só serão liberados recursos para quem cumprir as metas e ficar dentro da despesa de pessoal prevista pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000). Quanto cada um consegue obter de crédito vai depender de quão bom pagador for o estado ou o município, de acordo com uma lista do Ministério da Economia. Para serem qualificados a participar do Plano Mansueto, os estados e municípios deverão cumprir pelo menos três critérios da seguinte lista:

• Autorizar a privatização de bancos públicos e companhias de energia, saneamento ou gás
• Reduzir pelo menos 10% dos incentivos tributários que concedem, além de suspender a concessão de novos incentivos
• Retirar do seu regime jurídico de servidores públicos as vantagens que não existem no regime da União
• Instituir mecanismos para limitar o crescimento de despesas correntes à variação da inflação ou da receita
• Eliminar vinculações de receitas que não tenham previsão constitucional
• Instituir uma unidade de tesouraria (gestão financeira concentrada num único organismo)
• Promover reformas estruturantes na prestação de gás canalizado, de acordo com diretrizes regulatórias nacionais
• Contratar serviços de saneamento em modelo de concessão

Petróleo

Até agora a maior sinalização de que o novo pacto federativo pode andar foi a aprovação da emenda constitucional que dará aos estados e municípios parte do que as petrolíferas vão pagar pela exploração dos campos de pré-sal a partir de novembro.

Estados e municípios conseguiram emplacar a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 98/2019 que garante a todos — não só à União — parte do que vai ser pago para explorar o excedente de petróleo encontrado no pré-sal, o chamado bônus de assinatura (pagamento que a empresa ganhadora da licitação realiza na assinatura do contrato de exploração).

O leilão pode render um bônus de assinatura de até R$ 106,5 bilhões, a ser dividido entre os entes federativos. Depois de acertar uma dívida de R$ 36 bilhões com a Petrobras, a União deve destinar 15% dos R$ 70,5 bilhões arrecadados em bônus de assinatura para os estados e o DF, e outros 15% aos municípios.

Além do bônus de assinatura, as empresas de petróleo pagam royalties pelo que efetivamente retiram dos poços brasileiros e esse dinheiro vai parar no Fundo Social (regulado pela Lei 12.351, de 2010), sendo usado pela União em educação e saúde. O governo já trabalha com a possibilidade de liberar parte do fundo para estados e municípios. Esse repasse, segundo o ministro Paulo Guedes cogitou, ocorreria de forma progressiva, sendo 30% (cerca de R$ 6 bilhões) para os entes em 2020, chegando a 70% (R$ 32 bilhões) em 2029.

Está na Câmara e já foi aprovada pelo Senado a proposta que autoriza União, estados, Distrito Federal e municípios a venderem, por preço menor, o direito a créditos devidos pelo setor privado (PLS 204/2016). A prática é conhecida como securitização e pode representar uma entrada de cerca de R$ 107 bilhões a curto prazo nos cofres dos entes federados. O autor do projeto é o senador José Serra (PSDB-SP). Para ele, a proposta moderniza o sistema de recolhimento de impostos.

Os bancos ou financeiras, por exemplo, antecipariam o pagamento para os entes federados do que eles ainda têm direito de receber das empresas e pessoas de créditos tributários e não tributários, inclusive inscritos em dívida ativa. Para terem interesse na operação — e lucrar —, essas instituições pagariam à União, estados, Distrito Federal e municípios um valor até 70% menor do que eles têm direito se esperassem para receber depois de ações judiciais e execução da dívida.

Atualmente, as dívidas ativas de União, estados, Distrito Federal e municípios somam R$ 3,6 trilhões — um valor crescente, pois cada vez mais pessoas e empresas ficam inadimplentes com o fisco. A maior parte é devida à União, cerca de R$ 2,2 trilhões. Os estados têm a receber cerca de R$ 947 bilhões e os municípios, R$ 445 bilhões.

Desse dinheiro, cerca de 10%, aproximadamente R$ 357 bilhões, são devidos por bons pagadores que sofrem momentaneamente os efeitos da crise econômica, mas que devem quitar seus débitos eventualmente. Ao securitizar esses R$ 357 bilhões, os entes federados poderiam receber a curto prazo cerca de 30% do valor, R$ 107 bilhões, sendo que R$ 28 bilhões iriam para estados, R$ 66 bilhões para a União e cerca de R$ 13 bilhões para os maiores municípios brasileiros.

Parlamentares que concordam com a securitização dizem que, mesmo com o desconto de 70%, a medida trará alívio decisivo para as finanças públicas. Por essa lógica, melhor seria receber R$ 107 bilhões hoje do que, talvez, receber R$ 357 bilhões em 10 anos. Os contrários à proposta dizem que o acordo é ruim para os entes federados: o desconto, ou deságio, representaria parcela muito grande do valor total do crédito que os entes têm a receber.

Precatórios

Também é de Serra a proposta que pode melhorar o caixa dos estados e municípios. Ela prolonga o prazo de quitação de uma dívida grande, os precatórios. Pela lei atual, os entes devem quitar precatórios devidos desde 25 de março de 2015 até o dia 31 de dezembro de 2024, incluindo débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período. O valor precisa ser atualizado pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) Especial aplicado sobre as receitas correntes líquidas (artigo 101 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

Um terço dos senadores apoiaram a tramitação da proposta de Serra, que dá mais quatro anos para que R$ 105 bilhões em precatórios sejam quitados. Assim, em vez de 2014, o prazo final seria 31 de dezembro de 2028. Ao apresentar a PEC 95/2019, Serra disse que a postergação é interessante aos gestores públicos, que precisam garantir a prestação dos serviços públicos básicos à sociedade, como educação, saúde e segurança”.

Quando justificou a proposta, o senador reconheceu que o país não conseguiu reverter a crise econômica, e o pagamento de R$ 17,5 bilhões em precatórios por ano poderia comprometer políticas públicas. Os R$ 105 bilhões devidos, quando diluídos nos próximos dez anos, virariam R$ 10,5 bilhões por ano, o que representaria R$ 7 bilhões a menos por ano.

Flexibilização orçamentária

Depois das estratégias no Congresso para melhorar a distribuição dos recursos, a segunda frente de trabalho do governo para viabilizar o novo pacto federativo é a flexibilização orçamentária, trabalhada em três conceitos: a desvinculação das receitas, a desindexação de despesas e a desoneração dos orçamentos públicos.

Desvinculação

O orçamento tem receitas que são vinculadas a áreas específicas e, muitas vezes, acaba o ano e o dinheiro não usado fica “estacionado”, sem poder ser remanejado. É o que acontece com os recursos disponíveis em diversos fundos, como, por exemplo, o Fundo Penitenciário e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

Para o governo, isso dificulta a gestão. Um orçamento muito engessado é ainda pior com um cobertor é curto já que, quando sobra numa área, geralmente está faltando em outra.

No Congresso há um movimento para tornar o Orçamento mais impositivo, ou seja, com execução obrigatória principalmente das emendas feitas pelos parlamentares. Na visão de muitos, a aprovação do orçamento impositivo retira ainda mais a flexibilidade da gestão do governo e agora o governo tenta retomar parte dessa desvinculação.

Mas, há um porém. A crise previdenciária é em parte associada à Desvinculação das Receitas da União (DRU), que deixou 30% das receitas da seguridade social “remanejáveis”. Na prática, ela permitiu que o governo aplique os recursos de Previdência, assistência social e saúde pública em qualquer despesa considerada prioritária e na formação de superávit primário. A DRU também possibilita o manejo de recursos para o pagamento de juros da dívida pública. Com o passar do tempo, contudo, essa manobra deixou a seguridade social descoberta.

Congresso e governo tentam limitar o uso dos recursos da seguridade para evitar rombos na nova Previdência, que já passou pela Câmara e tramita com urgência no Senado (PEC 6/2019).

“A ideia é que, sem desvincular as despesas de seguridade, essas receitas sejam usadas diretamente nessa área. Esse, aliás, foi um dos pontos que surgiu no debate da reforma da Previdência”, sintetiza o consultor de Orçamento do Senado Flávio Diogo Luz.

Indexação

Muitas vezes, o gasto do governo com despesas é indexado. As aposentadorias seguem o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC). Os benefícios de prestação continuada (BPC), pagos aos inválidos, por exemplo, são indexados pelo salário mínimo. Essa indexação também compromete as finanças da União.

É por isso que o governo trabalha com a possibilidade de desindexar. Uma tentativa foi oferecer metade do salário mínimo para a população carente de 60 a 70 anos na reforma da Previdência. A ideia, contudo, não agradou os deputados e foi retirada do texto da PEC 6/2019 ainda na Câmara.

Desoneração do Orçamento

A desoneração do Orçamento vai sempre trabalhar em duas vias: tanto a redução das despesas quanto o aumento das receitas. A ordem, portanto, é enxugar despesas fazendo reformas como a administrativa — para reduzir o pagamento de pessoal — e a da Previdência. Por outro lado, a intenção também melhorar a arrecadação de receitas, e isso deve ser conseguido com a próxima reforma que tramitará no Congresso: a tributária.

O Senado já trabalha num texto para reestruturar o sistema de impostos e contribuições nacionais (PEC 110/2019). O senador Roberto Rocha (PSDB-MA) é o relator da proposta, já promoveu diversas audiências públicas com especialistas e está próximo de apresentar seu relatório para votação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

“A ideia é simplificar o sistema tributário exatamente para incentivar o pagamento de impostos. A tendência de reduzir custo e insegurança para as empresas acaba por incentivar a arrecadação”, avalia o consultor Flávio Diogo Luz.

Reportagem: Val-André Mutran – Correspondente do Blog do Zé Dudu, em Brasília