Brasília – Na segunda reportagem especial publicada pelo Blog do Zé Dudu sobre os bastidores para derrubar quatro medidas provisórias editadas pelo governo e que foram mal recebidas por diversos setores da economia, analisa as razões da rejeição generalizada à edição da Medida Provisória (MP nº 1.160/2023), conhecida como MP do CARF, da lavra do Ministério da Fazenda. Como a MP da Esplanada, a proposta também terá dificuldades para ser aprovada no Congresso Nacional; veja porque.
A MP do CARF foi publicada em 12 de janeiro e está no conjunto das primeiras medidas propostas pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad.
As medidas, de acordo com Haddad, são necessárias para reduzir o rombo nas contas públicas. As ações têm o potencial de entregar uma melhora de R$ 242,7 bilhões nas contas públicas, segundo cálculos da pasta.
O anúncio foi feito no auditório do Ministério da Fazenda em fevereiro. Também participaram da coletiva de imprensa as ministras Simone Tebet (MDB), do Planejamento e Orçamento; e Esther Dweck, da Gestão e Inovação em Serviços Públicos.
O conjunto de iniciativas é dividido em quatro grandes grupos:
1) reestimativa de receitas (R$ 36,4 bilhões);
2) ações de receitas permanentes (R$ 83,28 bilhões);
3) ações de receitas extraordinárias (R$ 73 bilhões); e
4) redução de despesas (R$ 50 bilhões).
Encaixada no pacote, a MP do CARF propõe mudança na atual regra sobre a proclamação do resultado do julgamento, na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), e sobre a conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda (MF) alterando a Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, para dispor sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade.
De acordo com cálculos da equipe do ministro da Fazendo, estima-se que R$ 80 bilhões seriam gerados no caixa do Tesouro com o incentivo extraordinário à redução de litigiosidade no CARF.
A afirmação está em total discordância das empresas porque “o risco da MP é de aumentar e não diminuir o litígio na Justiça diante do manicômio fiscal que impera no regramento tributário nacional”, concluiu debate promovido internamente em reunião da Frente Parlamentar do Empreendedorismo (FPE), conforme explicou o deputado federal Joaquim Passarinho (PL-PA), coordenador do colegiado na Câmara dos Deputados.
Trata-se de um assunto técnico e de alto potencial lesivo às empresas e o que é ainda pior, ao empreendedorismo de maneira geral. Haddad elenca na Exposição de Motivos nº 16/2023 do MF, 16 motivos para justificar a proposta (veja aqui). As reações negativas vieram a galope, assim como dúvidas a serem esclarecidas por especialistas como o conjunto de contadores espalhados pelo país.
CARF suspende sessões
O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) suspendeu as sessões de julgamento que estavam previstas para ocorrer entre 14 e 16 de fevereiro nesta semana. Foi a segunda semana consecutiva em que os julgamentos são cancelados. Caso as sessões fossem mantidas, uma nova leva de teses poderia ser revertida a favor da Fazenda Nacional com a aplicação do voto de qualidade.
Estavam agendados julgamentos da 2ª Turma da Câmara Superior e das turmas ordinárias da 3ª Seção. A pauta da Câmara Superior trazia temas que chegaram a ser revertidos a favor das empresas em 2022 pelo desempate pró-contribuinte. Entre eles, a incidência de contribuição previdenciária sobre stock options (opções de compra de ações) e sobre a Participação nos Lucros e Resultados (PLR).
O voto de qualidade confere aos presidentes das turmas do CARF, sempre representantes do fisco, o voto de minerva em caso de empate. Assim, na maioria das vezes, o desempate é a favor da União. Em abril de 2020, com a Lei 13.988, passou a valer, em caso de empate, o desempate pró-contribuinte. A alteração, no entanto, foi revogada pelo novo governo.
A suspensão das sessões, prevista na Portaria 1.490/2023, tem relação com as negociações para possíveis alterações na Medida Provisória (MP) 1.160/2023, que restabeleceu o voto de qualidade como único critério de desempate no CARF.
Logo após a edição da MP, nos primeiros dias de fevereiro, o CARF realizou uma leva de julgamentos sob a nova regra de desempate. Alguns contribuintes obtiveram liminares para retirada de seus casos de pauta, sob o argumento da precariedade de estabelecer a regra de desempate por medida provisória. Outros não foram bem-sucedidos na Justiça e perderam no CARF pelo voto de qualidade. Isso ocorreu em processos envolvendo teses como tributação de lucros no exterior e amortização de ágio interno, que haviam sido revertidas a favor das empresas pelo desempate pró-contribuinte.
Suspensão
A nova suspensão das sessões causou reações diversas. Apesar de considerarem acertada a decisão do presidente do CARF, Carlos Higino Ribeiro de Alencar, de aguardar uma definição sobre a MP 1160/2023 para realizar os julgamentos, advogados que atuam no tribunal criticaram a demora para decidir sobre o cancelamento. Segundo eles, o anúncio já no fim da semana acabou causando prejuízos, devido a passagens adquiridas e hotéis reservados em Brasília, onde fica a sede do tribunal.
“A suspensão das sessões, apesar de tardia, e de gerar transtornos com cancelamentos de passagens e hospedagens, é bem-vinda para evitar uma onda de judicialização dos julgamentos ocorridos durante a discussão das regras processuais que passarão a valer para o CARF”, comentou Carlos Augusto Daniel Neto, sócio do Daniel e Diniz Advocacia Tributária.
Os conselheiros do CARF também consideraram negativo o fato de o anúncio de suspensão ter vindo na última hora. Eles pontuaram que também há aquisição de passagens e reserva de hotéis para os julgadores, custeada com dinheiro público. Outro impacto desfavorável, segundo eles, é a paralisia do tribunal após vários meses sem julgamento em 2022 devido à mobilização dos auditores fiscais pela regulamentação do bônus de eficiência. Como muitos conselheiros fazendários aderiram ao movimento, o CARF só funcionou plenamente no segundo semestre.
Um conselheiro disse que o tribunal poderia manter ao menos as sessões virtuais, para julgar casos que envolvem teses pacificadas, sem chances, portanto, de terminar em empate. “Eu, particularmente, acho que deveriam ao menos fazer sessões virtuais. Se o contribuinte não quisesse julgar, era só pedir que o processo fosse para sessão presencial. Evitaria mais quatro meses com tudo parado”, comentou.
O CARF tem um estoque acumulado de mais de R$ 1 trilhão relativo a processos aguardando julgamento. Além da paralisação dos auditores fiscais, o órgão foi prejudicado pela pandemia, período em que só realizou sessões virtuais e julgou os casos de menor valor.
Outro julgador criticou a falta de previsibilidade para quem atua no tribunal administrativo. “Advogados de mãos totalmente atadas para pedir a retirada de pauta ou para o efetivo julgamento, conselheiros apreensivos com a precária e confusa situação institucional [do CARF] e todos escravos da falta de razoabilidade dos acontecimentos, especialmente pela impossibilidade de organização, seja no âmbito pessoal ou profissional. É um desgaste, econômico, financeiro e emocional, totalmente desnecessário”, disse.
No site do Portal Contábeis, fonte de consulta de profissionais de contabilidade, o que impera são dúvidas e não certezas. “Essa MP parece também que veio com esse objetivo. Espero que seja. O caráter preventivo não poderia ser entendido como pré-sancionador ou intimidatório, mas como procedimento que colabora com o ‘compliance’ tributário e o aprimoramento dos serviços daqueles que se dedicam ao duro ofício de prestar informações.”
Reações negativas à MP
A União da Indústria de Cana-de-Açúcar e Bioenergia (Unica), entidade representativa das principais unidades produtoras de açúcar, etanol (álcool combustível) e bioeletricidade da região Centro-Sul do Brasil, principalmente do Estado de São Paulo, cujas usinas associadas são responsáveis por mais de 55% da produção nacional de cana, 50% da produção de etanol, 55% da produção de açúcar e quase 70% da bioeletricidade ofertada para o Sistema Interligado Nacional (SIN), publicou nota sobre a MP do CARF.
“A Medida Provisória 1.160/2023, publicada nesta sexta-feira (13/2), no Diário Oficial da União (DOU), retoma a imposição do voto de qualidade, que permite que em situação de empate no âmbito de um julgamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), a decisão final fique a cargo do Presidente da Turma Julgadora, ou seja, de um representante do Fisco.
O assunto já havia sido objeto de intensa discussão no Supremo Tribunal Federal (STF), com participação de entidades representativas de classe e da sociedade, como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e Confederação Nacional da Indústria (CNI). Na ocasião, o entendimento foi o de defesa da constitucionalidade da Lei 13.988/2020, que altera o critério de desempate no julgamento de processos administrativos tributários, de modo a estabelecer que a decisão será favorável ao contribuinte.
O artigo 1º da MP 1160/2023 representa além de retrocesso institucional, desincentivo à moderna visão de pacificação dos conflitos entre Estado e contribuinte e incentivo à via judicial nas situações em que a tese do contribuinte se mostrou vencedora.”
A mais poderosa Frente Parlamentar do Congresso Nacional convocou seus membros para derrubar a MP. Vale destacar que são membros da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), quase toda a Bancada do Pará na Câmara dos Deputados e o senador Zequinha Marinho (PL-PA), foi reeleito vice-presidente da frente.
Após ressaltar aos membros que desde o dia 2 de fevereiro até o dia 2 de abril, está aberto o prazo para a apresentação de emendas à proposta, a partir do dia 19 de março, ou seja, desde a segunda-feira, a proposta tramita em Regime de Urgência até sua votação em Plenário. Entretanto, a FPA está trabalhando para derrubar a matéria no próprio Plenário.
Nesse caso, se a Câmara derrubar a matéria, o Senado Federal sequer a examinará.
Confira o que deliberou o colegiado:
Principais pontos
• A Medida Provisória tem por finalidade disciplinar a proclamação de resultado do julgamento, na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, e dispor sobre conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade.
• O Projeto de Medida Provisória tem por finalidade disciplinar a proclamação de resultado do julgamento, na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, e dispor sobre conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade.
• A Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, modificou a Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, de modo a estabelecer a não aplicação do voto de qualidade em caso de empate no julgamento de processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário a que se refere o § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, resolvendo-se a demanda favoravelmente ao contribuinte.
• O art. 2º da proposta de Medida Provisória dispõe sobre autorregularização e conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. A atuação cooperativa entre administração tributária e contribuinte objetiva maiores níveis de cumprimento voluntário incentivado das obrigações tributárias, com ganhos de eficiência para o Estado e redução de ônus para o cidadão.
• A fim de estimular o recolhimento imediato de tributos no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, bem como, prevenir a litigiosidade tributária, o art. 3º da proposta de Medida Provisória estabelece que, até 30 de abril de 2023, na hipótese de o sujeito passivo confessar e, concomitantemente, efetuar o pagamento do valor total dos tributos devidos, após o início do procedimento fiscal e antes da constituição do crédito tributário, ficará afastada, excepcionalmente, a incidência da multa de mora e da multa de ofício.
• Propõe-se pela Medida Provisória a revogação do art. 19-E da Lei nº 10.522, de 2002, acrescentado pela Lei nº 13.988, de 2020.
• Sugere-se, também, a inclusão do art. 28-A à Lei nº 13.988, de 2020, para dispor sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade, assim compreendido aquele cujo lançamento fiscal ou controvérsia não supere 1.000 (mil) salários-mínimos.
• A inclusão do art. 28-A à Lei nº 13.988, de 2020, permitirá que o Ministro de Estado da Fazenda regulamente o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade, cujo julgamento será realizado em última instância por órgão colegiado da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
Encaminhamento da votação
Ao encaminhar como deve votar os membros da FPA, o parecer do colegiado enumera:• Importante ressaltar e pontuar o desacerto das alterações introduzidas pela Medida Provisória, especificamente em relação ao voto de qualidade.
Evidente que a medida busca, apenas aumentar a arrecadação. E assim é mostrado na mensagem da Medida Provisória: “a proclamação do resultado favorável ao contribuinte no caso de empate de votos, no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, provocou a reversão do entendimento do tribunal em grandes temas tributários”, de modo que “estima-se que cerca de R$ 59 bilhões (cinquenta e nove bilhões de reais), por ano, deixarão de ser exigidos”.
Deve-se destacar que esta afirmação não retrata a realidade, visto que, nos processos nos quais os contribuintes não vencem, o crédito tributário ali discutido não é pago automaticamente, sendo que as discussões passam para o Poder Judiciário, âmbito no qual a União nem sempre logra êxito e ainda acaba sendo condenada a pagar honorários de sucumbência.
Portanto, afirmar apenas e tão somente que os valores julgados pelo voto de qualidade em favor do contribuinte seriam recolhidos aos cofres públicos é leviano, pois, na verdade, pode inclusive diminuir o prejuízo da Fazenda Nacional.
Igualmente não devemos aceitar a afirmação de que a medida reduz o contencioso tributário. Conforme dados levantados pelo próprio CARF, a minoria de julgamentos é decidida pelo voto de qualidade (93% são decididos pela maioria ou unanimidade dos julgadores).
Como visto, a alteração do voto de qualidade de forma a entender que o empate mantém a cobrança tributária aumentará e prolongará o litígio, sendo retrocesso na evolução legislativa trazida pelo art. 19-E da Lei nº 10.522/2002 (alteração recentemente e profundamente discutida quando da aprovação da Lei nº 13.988/2020), uma vez que a mudança somente mudará o local em que ocorrem as discussões tributárias, que passarão a serem travadas nas diversas esferas do Poder Judiciário, trazendo custos para ambos os lados (com garantias, sucumbência, custas e de conformidade), sem contar com o aumento exponencial da insegurança jurídica.
O próprio STF, por ocasião do julgamento das ADI 6399, 6403 e 6415, já havia a Corte Suprema formado maioria para declarar a inconstitucionalidade do voto de qualidade, o que, aliás, levou o Congresso Nacional a validar a regra do desempate a favor do contribuinte prevista no art. 19-E da Lei nº 10.522/02.
• Diante desse cenário, a solução mais razoável para a questão seria a completa revogação da MP 1160/2023, no entanto, caso a errônea medida prospere, algumas questões devem ser observadas:
• Entendemos que todos os julgamentos (por exemplo, processos de compensação e questões processuais) devem ser resolvidas de forma favorável ao sujeito passivo, ou que prevaleça o voto do relator, que melhor conhece o processo e fez a adequada análise do caso.
• Dentre as opções ao que se discutidas, necessário destacar algumas alternativas caso o voto de qualidade seja mantido de forma a privilegiar a manutenção do crédito tributário, hipótese na qual:
• as multas devem ser canceladas, eis que nem a administração tributária chegou ao consenso sobre a legalidade e acerto da cobrança.
• não deve ser exigida nenhuma forma de garantia para discutir o débito no Poder Judiciário; e
• o voto de qualidade, para ser proferido, dever sempre ser motivado e não apenas “acompanho a divergência ou relator”. Ou seja, o presidente deve apresentar declaração de voto expondo os motivos pelos quais está votando de tal maneira.
• Também é importante ressaltar que a tramitação de uma Medida Provisória pode chegar a 120 dias fazendo-se necessária a ampliação do prazo para que contribuinte possa obter meios para alcançar os recursos necessários para quitar os débitos.
• Por fim, destacamos que as pessoas jurídicas estão excluídas do tratamento diferenciado do contencioso de pequeno valor, sendo-lhe assegurada todas as instâncias. O produtor rural empreende maciçamente na condição de pessoa física (97% são pessoas físicas), e merece o mesmo tratamento dos demais empreendedores pessoas jurídicas.
“São os nossos apontamentos”, conclue o parecer.
Saia justa
Com o parecer, é provável que haja desconforto de alguns membros da FPA, como por exemplo das deputadas Elcione Barbalho e Renilce Nicodemos, ambas do MDB do Pará e que votam com o governo. É provável que as duas deputadas tenham problemas em permanecer na frente caso votem na direção oposta apontada pelo parecer técnico do colegiado.
Em resumo, a MP que retoma a decisão pró-Fisco em caso de empate nas votações do Conselho de Administração de Recursos Fiscais (CARF), o tribunal administrativo da Receita Federal, é vista como uma prova de fogo para o governo na área econômica. A proposta enfrenta oposição de parlamentares ligados ao setor econômico, em especial da Frente Parlamentar do Empreendedorismo.
Vice-líder do governo na Câmara, Rogério Correia (MG) diz que o Executivo está “se esforçando” para ter uma base sólida. Ele lembra que o governo tem indicações ainda não preenchidas, o que vai ajudar a garantir o apoio das legendas.
Correia afirma que as MPs do CARF e Combustíveis estão aos cuidados do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, que conseguiu dirimir os maiores entraves.
De acordo com o Regimento Comum do Congresso Nacional, o prazo inicial de vigência de uma MPV é de 60 dias e é prorrogado automaticamente por igual período caso não tenha sua votação concluída nas duas Casas do Congresso Nacional. Diante disso, está chegando a hora da “onça beber água” e o governo saber o tamanho e se pode contar com sua base de apoio, pelo visto, frágil base.
Reportagem: Val-André Mutran – Correspondente do Blog do Zé Dudu em Brasília.
